O učinkovitosti uprav v investicijskih procesih novogradnje avtocest

Politično kadrovanje v zadnjih desetih letih je Sloveniji prineslo veliko slabega in neučinkovito delovanje pomembnih državnih segmentov. To, da v Sloveniji vsaka nova politična oblastna garnitura zavrača vse, kar je bilo storjenega prej in začenja vse „drugače“ in na novo, nas na krivulji pridobivanja znanja, vedno znova vrača na začetek in onemogoča rast in napredovanje. Takšen način dela najodgovornejših politikov kaže na veliko neodgovornost do tako pomembnega sistema kot je denimo Dars in do neoptimalne porabe velikega dela davkoplačevalskega denarja. To je poleg finančnega primitivizma tudi neke vrste organizacijski primitivizem, ki danes bremeni vse pore naše družbe. Odgovorni politiki se ne bi smeli v svojem kadrovskem peskovniku, igrati s tako pomembnimi zadevami. Prav je, da je pogled uperjen naprej, prav pa je tudi, da se učimo iz preteklih pozitivnih in negativnih izkušenj ter tako napredujemo.

Veliki sistemi in velika finančna sredstva so bila v Sloveniji vedno velik magnet za politiko, ki je želela imeti vpliv in kontrolo nad temi sistemi. V zadnjih desetih letih se je tako vse bolj razvilo politično kadrovanje na ključnih mestih v državni upravi in državnih podjetjih. Vsaka politična opcija je pripeljala svoje zveste kadre na odgovorna strokovna mesta. Praviloma ti kadri niso imeli ne strokovnih kompetenc ne izkušenj na področjih, ki so jih vodili. Prejšnje garniture so se praviloma likvidirale ali odstranile na druga področja. To je povzročalo, da so se sistemi na krivulji pridobivanja izkušenj in znanj vedno znova vračali na začetek namesto, da bi napredovali. Vse to je eden ključnih razlogov za izjemno nazadovanje Slovenije v zadnjih 10 letih.

Takšen način dela najodgovornejših politikov kaže na veliko neodgovornost do tako pomembnega sistema kot je npr. Dars in do neoptimalne porabe velikega dela davkoplačevalskega denarja. To je poleg finančnega primitivizma tudi neke vrste organizacijski primitivizem, ki danes bremeni vse pore naše družbe.

Ob vsem tem se je v navedenem obdobju z medijskimi in politikantskimi vplivi na javno mnenje vse bolj stigmatiziralo tehnično inteligenco pri vodenju zahtevnih sistemov. V ospredje so prihajali družboslovci, ki pač niso imeli ustreznih služb na svojih področjih. Vse bolj se je fetiširalo poučevanje, svetovanje, pravdanje in finančne malverzacije. Torej področja, ki praviloma ne dajejo dodane otipljive vrednosti na konkretnem produktu. Zadnja afera z zaslužki profesorjev kaže, kaj so največje vrednote v Sloveniji. Npr. vzgajanje državne birokracije, ki je eden glavnih krivcev za trenutno stanje države in razprodajo državnih podjetij. Glavni razlog razprodaje je slabo vodenje in nadziranje državnih podjetij, ki se napajajo s kadri, ki jih vzgajajo prav najbolje plačani profesorji v Sloveniji.

Tipičen primer političnega kadrovanja, ki je ustvarilo kadrovsko erozijo v zadnjih 10 letih, je DARS d.d.. Gre za velik sistem s preko tisoč zaposlenimi in veliko finančno realizacijo. V dobrih 20 letih je vodil edini uspešno zaključen veliki infrastrukturni projekt v Sloveniji. Njegova temeljna naloga ob ustanovitvi leta 1993 je bila izgradnja avtocest (v različnih projektnih fazah gradnje – od zagona, t.i. „project driven“ do „money driven“). Prav za slednjo fazo („money driven“) je pomembna Darsova naslednja naloga – skrb za upravljanje in vzdrževanje zgrajenih avtocest. Avtoceste so posebnega pomena za državo in predstavljajo eno redkih primerjalnih prednosti Slovenije.

Preko delovanja Darsa se pretakajo ogromna finančna sredstva, ki jih napajajo proračun, posojila, cestnina in nekateri ostali prihodki kot so najemnine in zakupnine (počivališča, telekomunikacijski vodi, itd). Takšne sisteme praviloma v uspešnih državah vodijo kompetentne, strokovne in izkušene ekipe z dolgoletnimi izkušnjami. Resne države si ne morejo privoščiti na tako zahtevnih položajih stalne menjave vodilnih kadrov, ki potrebujejo vedno znova čas za učenje in pridobivanje izkušenj.

Zato sem napravil kratko analizo učinkovitosti delovanja uprav v 20 letih. Podobna situacija je tudi v državnem podjetju DRI in na ministrstvu. Od leta 1994 do danes se je zamenjalo šest uprav Darsa ali v povprečju na vsaka dobra 3 leta. Celoten mandat 5 let je zdržala le prva uprava Darsa pod vodstvom Jožeta Brodnika. Več kot pet let je zdržala druga uprava (čeprav s spremembami, saj je bila najprej šestčlanska, od julija 2001 pa tričlanska), ki jo je z odhodom na ministrski položaj zapustil predsednik, mag. Janez Božič. Preostala člana uprave, Jože Zimšek in mag. Stanko Debeljak, sta skoraj eno leto delovala brez predsednika kot nekakšna „prehodna uprava“. Naslednja uprava pod vodstvom Rajka Siročiča (čeprav ne v enaki sestavi) je zdržala dve leti, enako tudi peta, pod vodstvom mag. Tomislava Nemca. Šesta uprava pod vodstvom Mateje Duhovnik je delovala tri leta, trenutna, sedma uprava, pod vodstvom Matjaža Kneza, pa deluje že več kot dve leti (čeprav prav tako z eno notranjo spremembo). Če jih upoštevaje navedene omejitve vendarle personificiramo, so tako uprave DARS d.d. delovale v naslednjih obdobjih: Brodnikova 1994 do 1999, Božičeva 1999 do 2004, Zimšek-Debeljakova 2004 do 2005, Siročičeva 2005 do 2007, Nemčeva 2007 do 2009, Duhovničina 2009 do 2012 in Knezova od 2012 naprej.

Za vse analize sem podatke pridobil iz uradnih spletnih strani DARS d.d. in Ministrstva za okolje in prostor. Ugotovitve so naslednje:

  1. Prva uprava Darsa, pod vodstvom Jožeta Brodnika, je bila izrazito strokovna brez velikega vpliva politike. Uprava je bila tudi zelo uspešna kombinacija tehnične, ekonomske in pravne stroke z zelo izkušenimi strokovnjaki s teh področjih. V upravi so bili ljudje z veliko kilometrino na področju gradnje, vzdrževanja in upravljanja cest, vodenja velikih projektov, ekonomike investicij, finančnega inženiringa ter na področju pravnih poslov. V poznejših upravah so se vse bolj kadrovali ljudje, ki niso imeli nobenih operativnih izkušenj na področju cest, gradbeništva in vodenja velikih investicij.
  2. Druga uprava pod vodstvom mag. Janeza Božiča je še držala strokovno in organizacijsko kontinuiteto iz prvega obdobja. So se pa že začele kazati tendence po vse večjem vplivu politike na delovanje Darsa. Kljub temu je Božič zdržal več kot pet let, mandat te uprave pa sta Zimšek in Debeljak tudi zaključila.
  3. Vse naslednje uprave so imele vse bolj političen značaj. Prihajali so ljudje iz povsem drugih področij, brez poznavanja cest in cestne problematike. Noben ni imel izkušenj na področju vodenja velikih investicij, na ekonomiki velikih investicijskih sistemov in na zakonodajnih in pravnih opravilih.

Kot sem že omenil, je bila osnovna naloga Darsa organizacija (tehnična, pravna, finančna, organizacijska) izgradnje novih avtocest. Danes se je ta vloga povsem spremenila. Gradnja ni več v ospredju, saj se že šest let po prvem roku za izgradnjo še vedno izvaja edina Darsova večja investicija – gradnja obalne ceste med Koprom in Izolo. Velik poudarek se daje tudi vzdrževanju avtocest. To pa je naloga, ki jo je pred pripojitvijo Darsu povsem uspešno izvajalo Podjetje za vzdrževanje avtocest. Čedalje bolj postaja pomembno tudi upravljanje avtocest, pobiranje cestnine, itd. Eden glavnih kriterijev ugotavljanja uspešnosti uprave Darsa je tako dobičkonosnost, ki se pa ustvarja pretežno s podražitvami vinjet, o čemer odloča vlada.

Zelo pomembna Darsova naloga je finančni inženiring, ki zajema zelo pomembna opravila pri zagotavljanju finančnih virov. Tu je izjemno pomembno delo na pridobivanju bančnih posojil tujih in domačih bank in inštitucij ter servisiranju vračila finančnih obveznosti. Sodelovanje z EBRD in EIB ter konzorcijem domačih bank je bilo uspešno zastavljeno v prvi upravi in se je pozneje nadaljevalo.

Ne glede na današnje kriterije sem ob vseh omejitvah (npr. cilji posameznih projektnih faz) pri analizi učinkovitosti uprav upošteval predvsem naslednje tri segmente:

  • Pridobivanje državnih uredb o lokacijskih načrtih za novo avtocesto. To je eden ključnih dokumentov, ki omogoča gradnjo. Postopek je dolgotrajen in traja več let z veliko strokovnega in organizacijskega usklajevanja. Postopek sicer formalno vodi ministrstvo za okolje in prostor, Dars pa mora pripraviti veliko strokovnih osnov, gradiv, usklajevanj in odločitev v tem postopku.
  • Začetek gradnje je faza, ko se zaključi papirni del investicije. Vendar moram poudariti, da pri tem ne gre samo za neko birokracijo. Samo odkupi in priprava zemljišč zahtevajo ogromno dela na terenu z ljudmi, geodetskimi izmerami in zapletenimi pravnimi postopki. Zelo zahtevna faza je tudi priprava izvedbene projektne dokumentacije. Razpisni postopki so v izjemno zakompliciranem sistemu javnih naročil v Sloveniji prave doktorske disertacije za posamezno gradnjo. Ne nazadnje mora biti takrat zaključena tudi trdna finančna konstrukcija. Darsu se – vsaj v času največje intenzivnosti realizacije gradnje avtocest – ni zgodilo, da ne bi imel vseh investicij predhodno finančno pokritih, zaprtih, zagotovljenih sredstvih in da ne bi mogel plačevati pogodbenih obveznosti.
  • Zaključek gradnje je trenutek, ko uporabniki dobijo novo avtocesto in jo začnejo uporabljati. Zaključi se gradnja, uredijo vsi potrebni papirji za uporabno dovoljenje in praviloma se zaključijo tudi pogodbeni odnosi. Na žalost se ta zaključitev vleče še leta po otvoritvi. Kljub temu je tudi to kazalec uspeh neke uprave, ko pripelje investicijo do otvoritve.

V spodnjem grafičnem prikazu je prikazana učinkovitost posamezne uprave glede na zgoraj opisane dogodke:

Graf1Številčni podatki so prikazani v naslednji tabeli:

»personificirane« uprave Darsa uredbe o lokacijskih načrtih začetki gradnje otvoritve avtocest
Brodnik 1994 -1999 31 32 26
Božič 1999 – 2004 20 32 38
Zimšek, Debeljak 2004 – 2005 5 4 5
Siročič 2005 – 2007 4 15 7
Nemec 2007 – 2009 3 4 16
Duhovnik 2009 – 2012 3 1 5
Knez 2012- 0 0 0
skupaj 66 88 97

Komentar zgornjih prikazov: Daleč najbolj učinkoviti sta bili prvi dve upravi. Pri tem je potrebno dodati, da je druga uprava podedovala veliko začetih investicij iz prve uprave. Prva uprava je bila najbolj učinkovita, saj je morala poleg vzpostavitve vodenja investicijskih procesov na novo pripraviti kompleten organizacijski in pravni sistem delovanja Darsa. Da ne govorim o tehničnih specifikacijah in ostali tehničnih, pravnih in finančnih sistemskih predpisih, ki jih je bilo potrebo povsem na novo pripraviti za avtocestni program in delovanje v novi državi.

Prva uprava je začela praktično skoraj vse lokacijske postopke na avtocestnem programu. Največ jih je tudi zaključila. Zelo uspešna pri zaključevanju teh postopkov je bila tudi Božičeva uprava.

Siročičeva uprava je bila uspešna pri številu začetkov novih gradenj. To je tudi posledica delovanja Brodnikove in Božičeve uprave na pripravi lokacijskih načrtov, zagotavljanju potrebnih zemljišč in projektne dokumentacije. Siročičevi začetki se lepo kažejo v dokončanjih, ki so padla v delovanje Nemčeve uprave.

Otvoritev je več kot začetkov gradenj zato, ker so se nekateri odseki odpirali po delih. Prav tako je več začetkov gradenj kot uredb o lokacijskih načrtih, ker je lahko ena lokacija pokrivala več gradbenih odsekov.

Vse uprave po letu 2004, ko se je intenziviralo politično kadrovanje na DARSu, so bile bistveno manj učinkovite. Res je, da je bilo vse manj neizgrajenih avtocest, na drugi strani je pa še veliko nezaključenih lokacijskih postopkov, ki se vlečejo že dolga leta, brez rezultata kot npr. Tretja razvojna os, avtocesta proti Reki, obalna hitra cesta itd. Tudi primer predora Markovec je vse prej kot dokaz učinkovitosti uprav, ki so se ukvarjale s to investicijo.

Pri analizi sem ugotovil, da samo podatki o ključnih treh mejnikih v investicijskem procesu ne dajejo povsem realne slike učinkovitosti uprav. Zato sem v naslednjem prikazu upošteval vpliv posamezne uprave tudi na ključne dogodke naslednjih uprav. Tako sem upošteval, da je za državno uredbo o lokacijskem načrtu zaslužna tudi uprava pred obdobjem ko je bila ta uredba sprejeta. Podobno tudi za postopke pred pričetkom gradnje. Rezultat tovrstnega analiziranja je naslednji:

grafKomentar zgornjega prikaza: Grafikon pokaže, da je bila najbolj učinkovita prva, Brodnikova uprava Darsa. Upošteval sem samo zaključene faze. Zato sodelovanje pri izgradnji hitre ceste Koper – Izola nisem upošteval pri nobeni upravi. Posledično zato tudi zadnja uprava nima nobenih učinkov v investicijskih procesih novogradnje avtocest.

Zavedam se, da je pričujoči pogled samo ena od možnih ocen učinkovitosti uprav Darsa. Je pa ena najpomembnejših, saj je bilo osnovno poslanstvo Darsa izgradnja novih avtocest. Ne nazadnje si ne znam predstavljati življenja v današnji Sloveniji brez zgrajenega avtocestnega sistema. Tudi tujina nam priznava, da je avtocestni sistem ena redkih primerjalnih prednosti Slovenije.

Dopuščam tudi možnost, da se kje kakšna številka ne ujema popolnoma z dejanskim stanjem (v kateri upravi je bilo kaj narejeno ali koliko je bilo narejenega). V analizi sem upošteval le leta delovanja posamezne uprave, ne pa točnih datumov. Vendar pa kakršnekoli netočnosti ne morejo spremeniti rezultata. Jasno je, da če se je npr. neka gradnja začela po izteku mandata neke uprave (vendar v istem letu), je imela ta uprava glavnino zaslug za njen začetek.

Iz prikazanega predvsem sledi, da je politično kadrovanje v Sloveniji prineslo veliko slabega in neučinkovito delovanje pomembnih državnih segmentov. Dejstva v zvezi z Darsom temeljijo na realnih številkah, na pa na politikantskih in gostilniških debatah. Odgovorni politiki se ne bi smeli, v svojem kadrovskem peskovniku, igrati s tako pomembnimi zadevami. Pričujoče gradivo naj bo eden od prispevkov o kritičnemu premisleku stanja Slovenije, predvsem pa bi morali bodoči voditelji bolj vedeti in upoštevati kaj je res, kaj je prav in kaj je koristno za slovenske državljane.

Prav je, da je pogled uperjen naprej, prav pa tudi je, da se učimo iz preteklih pozitivnih in negativnih izkušenj ter tako napredujemo. To, da v Sloveniji vsaka nova politična oblastna garnitura zavrača vse, kar je bilo storjenega prej in začenja vse „drugače“ in na novo, nas na krivulji pridobivanja znanja, vedno znova vrača na začetek in onemogoča rast in napredovanje.

Dodaj odgovor

Vaš e-naslov ne bo objavljen. * označuje zahtevana polja